OBERSTES GERICHT
– 3 BvE 3/21 –
IM NAMEN DES VOLKES
In dem Verfahren
über
die Anträge festzustellen,
1. dass der dass der Antragsgegner durch die Nichtausfertigung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes die Rechte der Antragstellerin zu 1. aus Art. 76 Abs. 1 i.V.m. Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt hat;
2. dass der Antragsgegner durch die Nichtausfertigung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes die Rechte des Deutschen Bundestages aus Art. 77 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Art. 20 Abs. 1 und 2, Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG verletzt hat;
u n d Antrag auf Richterablehnung
Antragsteller:
1. Bundesregierung, vertreten durch den Bundesminister für Klima, Umwelt, Energie und Landwirtschaft, Magus Gruensen
2. Fraktion der Grünen im Deutschen Bundestag, vertreten durch den Fraktionsvorsitzenden, Marius Wexler
3. Fraktion der Sozialdemokratischen Partei im Deutschen Bundestag, vertreten durch die Fraktionsvorsitzende, Dr. Theresa Klinkert
- Bevollmächtigter: Dr. Joachim Holler
Antragsgegner:
Bundespräsident der Bundesrepublik Deutschland, Herr Hajime Nagumo
Spreeweg 1, 10557 Berlin
hat das Oberste Gericht – Dritter Senat –
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsident Gierke,
Müller,
Schlupp
am 5. Dezember 2021 einstimmig beschlossen:
1. Der Anträge zu 1. und 2. werden als unzulässig abgelehnt.
2. Das Ablehnungsgesuch gegen den Richter Thälmann wird als unzulässig verworfen.
G r ü n d e :
Die Antragsteller haben das Oberste Gericht um Rechtsschutz nachgesucht mit dem Ziel, festzustellen, dass ihre verfassungsmäßigen Rechte dadurch verletzt wurden, dass es der Antragsgegner unterlassen habe, ein von der Antragstellerin zu 1. eingebrachtes und von dem Antragsteller zu 2. beschlossenes Gesetz, das bereits Gegenstand einer gerichtlichen Entscheidung gewesen ist, auszufertigen.
A.
I.
1. Der Deutsche Bundestag hat am 2. Juni 2021 den durch die Bundesregierung eingebrachten Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes angenommen. Der Bundesrat hingegen hat, festgestellt am 27. Juli 2021, auf die Erhebung eines Einspruches gegen diesen Entwurf verzichtet, sodass das beschlossene Gesetz dem Bundespräsidenten zur Ausfertigung übersandt wurde. Dieser gab in einer offiziellen Mitteilung am 10. August 2021 bekannt, jenes Gesetz aufgrund der Unvereinbarkeit des Gesetzes mit dem Grundgesetz nicht ausfertigen zu wollen.
2. Mit Urteil vom 4. Juli 2021 hat der Dritte Senat des Obersten Gerichts das Brennstoffemissionshandelsgesetz in der damals gültigen Fassung für teilweise mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig erklärt (OG, Urteil vom 4. Juli 2021 - 3 BvF 1/21). Das Gericht urteilte, dass die in der vom Gesetz vorgesehenen Einführungsphase bis zum Jahr 2026, in der die Emissionszertifikate zum Festpreis verkauft werden sollen, mit dem Grundgesetz unvereinbar sei, da keine mengenmäßige Begrenzung der Emissionszertifikate erfolgt worden sei. Es fehlte, zur Ausgestaltung der Abgabe als Vorteilsabschöpfungsabgabe, die notwendige Entstehung eines individuellen Sondervorteils durch den Erwerb der Emissionszertifikate.
II.
Der Antragsteller halten die Anträge für zulässig (1.) und begründet (2.) und machen grundsätzlich Folgendes geltend:
1. Die Antragsteller halten die Anträge für zulässig.
a) Die Antragstellerin zu 1. könne geltend machen, durch die Nichtausfertigung des streitgegenständlichen Gesetzes in ihren grundgesetzlich verankerten Rechten verletzt zu sein. Eine Verletzung dieser Rechte sei nicht ex ante auszuschließen. Auch sei die Antragsbefugnis der Antragstellerin zu 1. nicht deshalb entfallen, weil zwischenzeitlich eine andere Bundesregierung gewählt wurde. Das Grundgesetz differenziere nicht zwischen Kabinetten, sodass die personelle Besetzung der Bundesregierung in ihrer Stellung als ständiges Verfassungsorgan für die Antragsbefugnis im Organstreitverfahren nicht maßgeblich sei. Es bestehe auch ein Rechtsschutzinteresse, weil die Sache noch nicht erledigt sei und Wiederholungsgefahr bestehe.
b) Die Antragstellerinnen zu 2. und 3. seien ebenso in ihren grundgesetzlich verankerten Rechten verletzt. Sie könnten die Rechte des Deutschen Bundestages im Zuge der Prozessstandschaft geltend machen. Die zwischenzeitliche Neuwahl des Bundestages sei dabei unschädlich, da auch der Bundestag ein ständiges Verfassungsorgan sei und stets die Möglichkeit haben müsse, kompetenzrechtliche Fragen vor dem Obersten Gericht klären zu lassen. Das Rechtsschutzinteresse des Bundestages sei nicht bei seiner Neuwahl entfallen, da der Bundestag ein erhebliches Interesse daran habe, die Frage zu klären, ob die Nichtausfertigung durch den Antragsgegner mit dem Grundgesetz vereinbar war. Hilfsweise sei auch ein besonderes Fortsetzungsfeststellungsinteresse zu bejahren, soweit sich die Sache in der Zwischenzeit erledigen würde.
2. Die Antragsteller halten die Anträge auch für begründet.
a) aa) Die Bundesregierung habe gemäß Art. 76 Abs. 1 GG das Recht, Gesetzesvorlagen beim Bundestag einzubringen. Nach den grundgesetzlichen Vorschriften zustandegekommenen Gesetze seien daraufhin gemäß Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG durch den Bundespräsidenten durch Gegenzeichnung auszufertigen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden. Zwar ergebe sich hinsichtlich der Antragstellerin zu 1. aus dem Grundgesetz folglich nach Wortlaut nur das Recht zur Gesetzgebungsinitiative, zur Wahrung des Demokratieprinzips aus Art. 20 Abs. 1 GG sei hieraus jedoch auch das Recht der Bundesregierung abzuleiten, dass von ihr eingebrachte Gesetzentwürfe, die nach den Vorschriften des Grundgesetzes durch Bundestag und ggf. Bundesrat beschlossen wurden, auch in Kraft treten und entsprechend Rechtswirkung entfalten. Voraussetzung hierfür sei gerade die Ausfertigung und Verkündung im Bundesgesetzblatt durch den Bundespräsidenten.
bb) Dies gelte auch für den Deutschen Bundestag. Dieser bzw. seine Mitglieder hätten ebenso das Gesetzesinitiativrecht. Aus Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG ergebe sich das Recht des Bundestages, dass von ihm ordnungsgemäß beschlossene Gesetze auch in Kraft treten und durch den Bundespräsidenten ausgefertigt werden. Das Nicht-Zustandekommen eines Gesetzes, das durch den Deutschen Bundestag, mithin das einzige direkt gewählte oberste Verfassungsorgan des Bundes, beschlossen wurde, bedürfe einer besonderen sachlichen Rechtfertigung, da dies einen erheblichen Eingriff in das Prinzip der Volkssouveränität und das Demokratieprinzip darstelle.
b) Die Nichtausfertigung des streitgegenständlichen Gesetzes stelle einen Eingriff in die grundgesetzlichen Rechte der Antragsteller dar. Der Eingriff sei schon deshalb gegeben, weil der Antragsgegner nach Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG dazu verpflichtet sei, die nach dem Grundgesetz zustandegekommenen Gesetze auszufertigen und im Bundesgesetzblatt zu verkünden. Aus der Missachtung dieser Pflicht ergäbe sich der unzulässige Eingriff in die Rechte der Antragsteller.
c) Der Antragsgegner habe insgesamt keine materielle Prüfungskompetenz bei der Entscheidung, ob er ein Gesetz ausfertige.
aa) Dafür spreche schon die Wortlautinterpretation des Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG. Jener sei im Grundgesetz schon systematisch so positioniert, dass er noch in den Bereich der Gesetzgebund des Bundes falle. Dieser Bereich befasse sich überwiegend mit der formellen Gesetzgebung. Eine Prüfung auf inhaltlicher Basis sei daher vom Verfassungsgeber nicht gewollt gewesen, mithin hätte er es aufgrund der genannten Systematik zumindest ausdrücklich erwähnen müssen.
bb) Auch nach der historische Betrachtung des Art. 82 Abs. 1 Satz 1 GG könne dem Bundespräsidenten kein materielles Prüfungsrecht zukommen. Zwar wurde aus Art. 70 Weimarer Reichsverfassung ein materielles Prüfungsrecht des Bundespräsidenten anerkannt, jedoch habe sich die Stellung des Bundespräsidenten sowie auch das verfassungsmäßige Umfeld seitdem erheblich gewandelt. Der Bundespräsident sei nunmehr nicht wie damals direkt vom Volk gewählt und demokratisch legitimiert, sondern sei bewusst mit überwiegend repräsentativen Ausgaben ausgestattet. Dem Bundespräsidenten komme auch eine erheblich schwächere Stellung zu als dem damaligen Reichspräsidenten.
cc) Auch bei systematischer Auslegung sei ein materielles Prüfungsrecht zu verneinen. Weder aus dem Amtseid des Bundespräsidenten aus Art. 56 GG noch aus der Möglichkeit der Bundespräsidentenanklage nach Art. 61 GG lasse sich ein materielles Prüfungsrecht konstruieren. Zwar sei der Bundespräsident dazu verpflichtet, das Grundgesetz zu wahren, jedoch sei die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Gesetze dem Obersten Gericht vorbehalten. Dies sei schon hinsichtlich des Rechtsstaatlichkeitsprinzips aus Art. 20 GG geboten. Zweifle der Bundespräsident lediglich an der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes, so entbinde ihn das nicht von der Pflicht, das Gesetz auszufertigen. Viel mehr sei der Umweg über eine Ex-post-Prüfung durch das Oberste Gericht für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit zu gehen. Wäre die Verfassungswidrigkeit des auszufertigenden Gesetzes evident, so könne er jedoch unter Umständen die Ausfertigung verweigern. Die Gesetzgebung sei dennoch der Legislative und der Judikative vorbehalten, die Kompetenzen des Bundespräsidenten im Gesetzgebungsprozess seien entsprechend eng zu bemessen.
d) Hilfsweise, soweit dem Bundespräsident eine materielle Prüfungskompetenz zustünde, sei die Nichtausfertigung unzulässig gewesen.
aa) Das streitgegenständliche Gesetz sei nicht offensichtlich verfassungswidrig gewesen. Zwar habe das Oberste Gericht in seiner Entscheidung zum Brennstoffemissionshandelsgesetz das Fehlen der mengenmäßigen Begrenzung der Emissionszertifikate beanstandet, jedoch ergäbe sich der individuelle Sondervorteil durch dem Umstand, dass die Festpreise der Zertifikate so weit gesteigert werden sollen, dass finanziell schwächere Unternehmen nicht mehr die finanzielle Möglichkeit hätten, hinreichend viele Zertifikate zu erwerben. Es sei zumindest fraglich, ob die Ausgestaltung des Zertifikatehandels nach dem Festpreismodell so verfassungsgemäß ausgestaltet worden sei. Jedoch lasse der Antragsgegner eine hinreichende Auseinandersetzung mit dieser Möglichkeit vermissen.
bb) Weiter seien die Antragsteller in ihren Rechten verletzt, da es der Antragsgegner unterlassen habe, die Nichtausfertigung des streitgegenständlichen Gesetzes hinreichend zu begründen. Der kurze Hinweis des Bundespräsidenten, dass sich das Änderungsgesetz „beinahe ausschließlich mit § 10 Absatz 2 Satz 2 und 4“ befasse, „ohne aber diese mit dem Grundgesetz vereinbar zu machen“, sei jedenfalls nicht ausreichend, um einen derart massiven Eingriff in die Rechte der Antragstellerinnen zu begründen. Der Antragsgegner trage dazu nicht vor, warum die Verfassungsmäßigkeit so offensichtlich zu verneinen sei, dass die Nichtausfertigung gerechtfertigt werden könne. Auch eine gesonderte ausführlichere Begründung an die Bundesregierung oder den Deutschen Bundestag hätte es nicht gegeben. Schließlich sei die Begründung des Antragsgegners auch für die Öffentlichkeit unzureichend gewesen, da diese kaum nachvollziehen könne, warum die Ausfertigung des Gesetzes verweigert wurde. Das Erfordernis einer solchen Begründung schütze demnach vor willkürlichen Nichtausfertigungen durch den Bundespräsidenten.
e) Das Richterablehnungsgesuch sei begründet, da der Richter Thälmann gemäß Doppelaccountregister derselbe Spieler sei wie der Antragsgegner. Eine unparteiliche und unvoreingenommene Ausübung des Richteramtes sei unmöglich und das Ablehnungsgesuch demnach begründet.
B.
Die Anträge sind unzulässig.
I.
Die Anträge sind unzulässig (I)., wären jedoch auch nicht begründet gewesen (II.).
1. Der Antragstellerin zu 1. fehlt es schon an der Antragsbefugnis. Art. 82 Abs. 1 GG begründet kein konkretes Verfassungsrechtsverhältnis, aus dem sich Rechte und Pflichten zwischen der Bundesregierung und dem Bundespräsidenten ergeben. Die Rolle der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren erschöpft sich in einem Initiativrecht. Nur dieses Verständnis wird dem Grundsatz der Gewaltenteilung gerecht, wonach die Gesetzgebung der Legislative und nicht der Antragstellerin zu 1. zugewiesen ist. Dass die Weigerung, das antragsgegenständliche Gesetz auszufertigen, Kompetenzen der Antragstellerin zu 1. berührt, ist auch nicht unter dem vorgebrachten Gesichtspunkt des Demokratieprinzip erkennbar. Die Mitwirkungsbefugnisse der Antragstellerin zu 1. wurden vollumfänglich gewahrt.
2. Den Antragstellern ermangelt aber auch an dem notwendigen Rechtsschutzinteresse. Mit der Ausfertigung des Brennstoffemissionshandelsgesetzes vom 16.10.2021 hat sich der Streitgenstand erledigt und wurde das Rechtsschutzziel der Antragsteller der Sache nach erreicht. In der Rechtsprechung des Obersten Gerichts ist es zwar anerkannt, dass nach dem Rechtsgedanken des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO trotz Erledigung des streitgegenständlichen Begehrens das Rechtsschutzinteresse fortbestehen kann, wenn ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung der Rechtsverletzung besteht. Dies kann indes nur unter hohen Voraussetzungen angenommen werden. Es müsste konkret dargelegt werden, dass entweder die Gefahr einer Wiederholung der Rechtsverletzung besteht oder das Verfahren Verfassungsfragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft. Beides ist hier nicht der Fall. Eine Wiederholungsgefahr ist schon deswegen nicht erkennbar, weil das Amt des Bundespräsidenten anderweitig besetzt wurde. Fragen zur materiellen Prüfungskompetenz des Bundespräsidenten hat das Oberste Gericht bereits geklärt.
3. Das Ablehnungsgesuch gegen den Richter Thälmann ist ebenso als unzulässig zu verwerfen, da der Richter zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung durch das Oberste Gericht seine Tätigkeit am Obersten Gericht bereits beendet hat. Mit der Beendigung der Tätigkeit des Richters am Obersten Gericht erledigt sich auch das Richterablehnungsgesuch.
II.
Obiter dictum ist Folgendes anzumerken:
Eine Rechtsverletzung des Antragstellers zu 2. ist zwar nicht von vorneherein unter jedem denkbaren Gesichtspunkt ausgeschlossen. Der Antrag wäre vor seiner Erledigung mithin zulässig gewesen. Hingegen wäre er nicht begründet gewesen. Dem Bundespräsidenten steht nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und der überwiegenden Auffassung in der Literatur ein auch materielles Prüfungsrecht für die vom Bundestag beschlossenen Gesetze zu. Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen, sieht das Gericht vorliegend nicht und vermag der Antragsteller auch nicht vorzubringen.
Das Prüfungsrecht berechtigt den Bundespräsidenten nicht zu einer umfassenden Rechtskontrolle. Dies ist alleine Aufgabe des Obersten Gerichts. Demzufolge ist das Prüfungsrecht des Bundespräsidenten beschränkt auf solche Rechtsverstöße, die sich einem sachkundigen, juristisch gebildeten Beobachter geradezu aufdrängen, also evident sind. Den Antragstellern ist zuzugeben, dass dieses Kriterium nicht mit syllogistischer Schlüssigkeit konkretisiert werden kann. Ausgehend von der Ratio der Einschränkung kommt es auf die Stellung des Obersten Gerichts im Verhältnis zum Bundespräsidenten und den anderen Verfassungsorganen an. Es steht dem Bundespräsidenten nicht zu, seine Rechtsauffassung an die Stelle des Obersten Gerichts zu setzen. Zugrunde gelegt werden muss daher die Rechtsprechung des Obersten Gerichts: Ein Verfassungsverstoß ist umso evidenter, je eher sich das Oberste Gericht mit einer bestimmten Frage befasst und einschlägige Leitlinien aufgestellt hat. Glaubte der Bundespräsident in diesem Zusammenhang daher, ohne dass es auf die Beantwortung dieser Frage für das vorliegende Verfahren ankommt, die Maßgaben des Obersten Gerichts umzusetzen, ist hierin - bei unterstellter Verfassungswidrigkeit des Gesetzes - keine Infragestellung des Auslegungs- und Verwerfungsmonopols zu sehen. Vielmehr sah sich der Antragsgegner an die Entscheidung des Obersten Gerichts, die nicht nur in ihrem Tenor alle staatliche Gewalt zu verpflichten vermag, gebunden.
Die Entscheidung ist unanfechtbar.
Gierke | Müller | Schlupp
