OBERSTES GERICHT
– 3 BvF 5/20 –
IM NAMEN DES VOLKES
In dem Verfahren
zur verfassungsrechtlichen Prüfung,
über den Antrag festzustellen,
dass das Mindestlohngesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2020 mit Artikel 74 Absatz 1 Nummer 12 in Verbindung mit Artikel 72 Absatz 1, Artikel 31 und Artikel 3 Grundgesetz unvereinbar und nichtig ist.
Antragsteller:
- Felix Neuheimer, Mitglied des Bundestages
- Nils Neuheimer, Mitglied des Bundestages
- Elke Kanis, Mitglied des Bundestaes
- Isabelle Yersin, Mitglied des Bundestages
hat das Oberste Gericht – Dritter Senat –
unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Präsident Brandstätter,
Vizepräsidentin Baumgärtner,
Müller
am 18. Januar 2021 einstimmig beschlossen:
Das Mindestlohngesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2020 (GVBl. S. 1) ist mit dem Grundgesetz vereinbar.
G r ü n d e :
A.
Der Normenkontrollantrag richtet sich gegen das Mindestlohngesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2020. Dieses Gesetz verpflichtet das Land Nordrhein-Westfalen, seine Beschäftigten mit einem Entgelt in Höhe von über 13 Euro pro Stunde zu vergüten und knüpft vergaberechtliche Bestimmungen an die Voraussetzung, dass Mitarbeiter mit einem Entgelt von über 13 Euro pro Stunde vergütet werden (I). Die Antragsteller zweifeln an der formellen und materiellen Verfassungsmäßigkeit dieses Gesetzes (II), während die Landesregierung Nordrhein-Westfalen das Gesetz für verfassungskonform hält (III).
I.
1. Am 23. November 2020 wurde durch die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen der Entwurf eines Gesetzes zum Mindestlohngesetz für Nordrhein-Westfalen in den Landtag eingebracht. Dieser wurde durch den Landtag am 2. Dezember 2020 mit drei Ja-Stimmen gegen eine Nein-Stimme in ungeänderter Form angenommen und am 12. Dezember 2020 durch den Ministerpräsidenten im Landesgesesetzes- und Verordnungsblatt bekanntgemacht.
II.
Der Antrag der Antragsteller auf Durchführung einer abstrakten Normenkontrolle richtet sich gegen das gesamte Mindestlohngesetz für das Land Nordrhein-Westfalen.
1. Der Antrag sei zulässig.
(a) Das Oberste Gericht sei gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 6, 20 Abs. 2 OGG sowie § 20 Abs. 2 vDGB zuständig.
(b) Auch sei der Antragsteller gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG antragsberechtigt, da ein Viertel der Mitglieder des Bundestages den Antrag stelle.
(c) Ferner handle es sich um einen geeigneten Antragsgegenstand, da es sich um die Überprüfung eines Gesetzes in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz handle.
(d) Es sei die Antragsbefugnis gegeben. Der Antragsteller zweifele die Vereinbarkeit des Mindestlohngesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 12. Dezember 2020 in förmlicher Hinsicht mit dem Grundgesetz an.
2. Der Antrag sei auch begründet.
(a) Der Antragsgegenstand befasse sich dadurch, dass er einen Mindestlohn der Arbeitnehmer in Nordrhein-Westfalen festsetzt, mit einer arbeitsrechtlichen Angelegenheit. Nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG sei das Arbeitsrecht Teil der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes, in dem die Länder nach Art. 72 GG ihre Befugnis zur Gesetzgebung verlieren, wenn der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch macht. Durch Ausfertigung des Mindestlohngesetzes (MiLoG) (BGBl. I S. 1348) am 11. August 2014 sei die Befugnis zur Gesetzgebung somit erloschen. Somit breche Bundesrecht Landesrecht gemäß Art. 31 GG.
(b) Auch verstoße das Gesetz gegen den Allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG, da nur Angestellte staatlicher Unternehmen des Landes oder direkte Angestellte des Landes Nordrhein-Westfalens von diesem Mindestlohn partizipieren.
III.
Gelegenheit zur Stellungnahme hatten der Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung, sowie die Landesregierungen und der Landtag des Landes Nordrhein-Westfalen. Lediglich die Landesregierung des Landes Nordrhein-Westfalen machte von dieser Möglichkeit Gebrauch.
1. Der Antrag sei zulässig.
(a) Die Antragsteller zweifeln die Verfassungsmäßigkeit des Mindestlohngesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen an. Somit sei das Oberste Gericht gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 6 Abs. 1 Nr. 6, 20 OGG zur Entscheidung in dieser Normenkontrolle berufen.
(b) Die Fraktionen seien auch gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 20 Abs. 1 OGG antragsberechtigt. Der aktuelle Bundestag hat 15 Sitze. Ein Viertel der Abgeordneten stellen somit mindestens vier Abgeordnete dar. Dadurch dass die Antragsteller zusammen 4 Sitze im Bundestag inne haben, seien sie antragsberechtigt.
(c) Auch sei ein tauglicher Antragsgrund gegeben. Gegenstand der abstrakten Normenkontrolle sei nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 20 Abs. 1 OGG das gesamte Bundes- oder Landesrecht. Beim vorliegenden Antrag handelt es sich um ein Landesgesetz, weshalb es sich auch um einen tauglichen Antragsgegenstand handle.
(d) Ferner sei der Antragsgrund auch tauglich. Die Antragsteller machen Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit des Mindestlohngesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz im Sinne des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 20 Abs. 1 OGG geltend; mithin liege ein tauglicher Antragsgegenstand vor.
(e) Auch seien Form und Frist gewahrt.
2. Der Antrag sei unbegründet.
Das Gesetz sei formell verfassungsmäßig, da das Land die Kompetenz zum Erlass des angegriffenen Gesetzes habe, denn das Mindestlohngesetz des Landes Nordrhein-Westfalen liege im Kompetenzbereich der konkurrierenden Gesetzgebung, was sich aus dem Recht zur Ordnung der Wirtschaft aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ergebe. Das vorliegende Mindestlohngesetz des Landes Nordrhein-Westfalen regele nämlich nicht da Arbeitsrecht, sondern sei eine vergaberechtliche Bestimmung, da lediglich Hinweise oder Verpflichtungen hinsichtlich der Regelungen zur Vergabe von Aufträgen des Landes Nordrhein-Westfalen vorsehe. Diese Regelungen seien durch den Bund nicht abschließend geregelt, wodurch keine Sperrwirkung für eine landesgesetzliche Regelung ausgehe. In das Arbeitsrecht werde nicht eingegriffen, da das Mindestlohngesetz des Landes Nordrhein-Westfalen ausschließlich optionale Vorschriften vorsieht oder Vorschriften zur Entlohnung von Angestellten des Landes Nordrhein-Westfalen trifft, für deren Regelung das Land selbstverständlich die Gesetzgebungskompetenz habe.
IV.
Die Antragsteller verzichten auf mündliche Verhandlung.
B.
Der Antrag ist zulässig.
I.
Die Antragsteller, vier Mitglieder des deutschen Bundestages, zweifeln die Vereinbarkeit des Mindestlohngesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen mit dem Grundgesetz gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 6 Abs. 1 Nr. 6 OGG an. Antragsberechtigt in abstrakten Normenkontrollverfahren sind gemäß Art. Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, § 6 Abs. 1 Nr. 6 OGG ein Viertel der Mitglieder des Bundestages. Bei einer aktuellen Größe von 15 Abgeordneten sind dies vier Abgeordnete. Da dieser Antrag auf abstrakte Normenkontrolle von vier Mitgliedern des Bundestages gestellt wurde, sind die Antragsteller antragsberechtigt.
II.
Ein objektives Klarstellungsinteresse im Sinne von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG und § 76 Abs. 1 BVerfGG (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>; 88, 203 <334>; 96, 133 <137>; 100, 249 <257>; 101, 1 <30>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250>; 108, 169 <178>; 110, 33 <44 f.>; 113, 167 <193>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 128, 1 <32>; stRspr) ist ebenfalls zu bejahen. Es wird schon dadurch indiziert, dass ein auf das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt (vgl. BVerfGE 52, 63 <80>; 96, 133 <137>; 103, 111 <124>; 106, 244 <250 f.>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>).
C.
Der Antrag ist unbegründet.
I.
Das Gesetz ist formell verfassungsmäßig. Zwar können die angegriffenen Regelungen dem Recht der Wirtschaft nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zugeordnet werden, auf welche sich die konkurrierende Gesetzgebung erstreckt, allerdings macht der Bund nicht abschließend von seinem Gesetzgebungsrecht Gebrauch (1.). Auch ist das Gesetz nicht dem Bereich der Regelung des Arbeitsrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zuzurechnen (2.).
1. (a) Der Begriff des „Rechts der Wirtschaft“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG ist nicht eng auszulegen (BVerfGE 5, 25 <28 f.>; 28, 119 <146>; 29, 402 <409>; 41, 344 <352>; 68, 319 <330>). Zu ihm gehören nicht nur diejenigen Vorschriften, die sich auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen (vgl. BVerfGE 29, 402 <409>; 55, 274 <308>). Hierzu zählen Gesetze mit wirtschaftsregulierendem oder wirtschaftslenkendem Charakter (vgl. BVerfGE 4, 7 <13>; 68, 319 <330>).
Zur Regelung des Wirtschaftslebens im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG gehören auch die Vorschriften über die Vergabe von öffentlichen Aufträgen. Diesem Rechtsgebiet sind auch gesetzliche Regelungen darüber zuzuordnen, in welchem Umfang der öffentliche Auftraggeber bei der Vergabeentscheidung über die in § 97 Abs. 4 GWB ausdrücklich vorgesehenen Kriterien hinaus andere oder weiter gehende Anforderungen an den Auftragnehmer stellen darf. Denn nach den Maßstäben, die das Bundesverfassungsgericht für die Zuordnung zu den Kompetenztiteln der Art. 74 und 75 GG entwickelt hat, kommt es in erster Linie auf den Regelungsgegenstand und den Gesamtzusammenhang der Regelung im jeweiligen Gesetz an (vgl. BVerfGE 4, 60 <67, 69 f.>; 8, 143 <148 ff.>; 68, 319 <327 f.>). Deshalb ist nicht für jede andere oder weiter gehende Anforderung, die ein Gesetz als Kriterium für die Auftragsvergabe vorsieht, der auf das konkrete Kriterium bezogene Kompetenztitel - etwa der für das Arbeitsrecht gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG - einschlägig.
Mit dem Mindestlohngesetz des Landes Nordrhein-Westfalen wird ein Kriterium für den Erwerber bei der Veräußerung staatlicher Einrichtungen geregelt. So wird der Erwerber verpflichtet, den Angestellten dieser Gesellschaft auch nach Veräußerung der staatlichen Einrichtung einen Lohn von 13 Euro pro Stunde zu zahlen. Es handelt sich also um eine Regelung, die das Verfahren zur Veräußerung staatlicher Einrichtungen regelt.
(b) Von dem für Vergaberegelungen einschlägigen Gesetzgebungstitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG hat der Bundesgesetzgeber nicht abschließend Gebrauch gemacht. Bei den Vorschriften des Mindestlohngesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen handelt es sich um vergaberechtliche Regelungen für die Veräußerung staatlicher Gesellschaften des Landes Nordrhein-Westfalen. Der Bund hat hier zwar durch den 4. Teil des GWB von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht, aber in § 97 Abs. 4 Satz 3 GWB ausdrücklich die Länder zum Erlass von Gesetzen, die die Bedingungen zur Ausführung öffentlicher Aufträge betreffen, ermächtigt. Gemäß Satz 2 der Vorschrift sind Auftraggeber berechtigt, zusätzliche in einem sachlichen Zusammenhang zum Auftragsgegenstand stehende, insbesondere soziale, umweltbezogene oder innovative Aspekte, zu stellen. Andere oder weitergehende Anforderungen dürfen gestellt werden, soweit dies in einem Bundes- oder Landesgesetz vorgesehen ist. Diese Vorgaben sind so zu interpretieren, dass die Regelung solcher Kriterien durch den Landesgesetzgeber grundsätzlich möglich sein soll. Die Öffnungsklausel macht deutlich, dass der Gesetzgeber selber davon ausgegangen ist, von seinem Gesetzgebungsrecht im Vergaberecht nicht abschließend Gebrauch gemacht zu haben und zusätzliche landesspezifischen Regelungen nicht ausschließen zu wollen (vgl. BVerfG, Beschluss v. 11.07.2006 – 1 BvL 4/00, NJW 2007, 51, Rn. 57 ff.). Bundesrechtliche Vorbehalte zugunsten der Landesgesetzgebung sind nach höchstrichterlicher Rechtsprechung auch zulässig (vgl. BVerfGE 20, 238 <251>). Der ausdrückliche Vorbehalt kann als Indiz dafür gewertet werden, dass der Bund gerade keine erschöpfende und damit abschließende Regelung treffen wollte. Der Bund hat hier keinerlei Regelung getroffen, von der eine Sperrwirkung hinsichtlich möglicher Landesgesetzgebung ausgehen könnte, selbst wenn sie hier einschlägig wäre.
2. Auch ist das Gesetz nicht dem Bereich des Arbeitsrechts nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG zuzuordnen. Durch das Mindestlohngesetz des Landes Nordrhein-Westfalen werden lediglich verpflichtende Vorschriften für das Vergaberecht (siehe oben) und die Entlohnung von Angestellten des Landes Nordrhein-Westfalens gemacht.
Nach § 1 Abs. 3 MiLoG sind die Regelungen des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes und des Arbeitnehmerüberlassungsgesetzes mit der Einschränkung unangetastet, dass die Mindestlohngrenze nach § 1 Abs. 2 MiLoG nicht unterschritten wird. In der Gesetzesbegründung findet sich zu Absatz 3 der genannten Vorschrift insoweit die ausdrückliche Klarstellung: „Der allgemeine Mindestlohn bildet ab dem 1. Januar 2017 eine unterste Grenze, die auch von Branchenmindestlöhnen nicht unterschritten werden darf. Im Übrigen gehen die für die Branchenmindestlöhne geltenden Regelungen den Regelungen des allgemeinen Mindestlohns vor" (BT-Drucks. 18/1858, S. 34). In diesen Kontext passt des Weiteren auch der Appell in der Gesetzesbegründung (a.a.O., S. 28): „Im Übrigen bleiben Arbeitgeber sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer dazu aufgerufen, über die Organisation in Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften und den Abschluss von Tarifverträgen eine angemessene Teilhabe der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer am von den Unternehmen Erwirtschafteten zu erreichen".
In diesem Sinne ist die Festlegung des Bundesmindestlohns in Höhe von 8,50 € nur als Mindeststandard mit der Maßgabe zu verstehen, dass unterhalb dieser Schwelle keine Spielräume für abweichende, niedrigere Entgelte bestehen. Nach oben hin sind landesspezifische oder tarifvertragliche Abweichungen generell zulässig. Der Landesgesetzgeber ist daher für den Bereich des öffentlichen Auftragswesens nach wie vor berechtigt, mit landesspezifischen Regelungen über den bundesgesetzlichen Mindeststandard hinaus zu gehen.
Im Ergebnis sperrt das Mindestlohngesetz des Bundes die Gesetzgebungskompetenz der Länder in der Frage der Mindestentgelthöhe nicht. Ein höherer Mindestlohn, sei es aufgrund von landesrechtlichen oder aufgrund von tarifvertraglichen Regelungen, beansprucht Vorrang vor dem bundesgesetzlichen Mindestentgelt. Es sind damit im Ergebnis keine hinreichenden Anhaltspunkte in der bundesgesetzlichen Regelung erkennbar, die den Schluss zulassen, der Bund habe abschließend von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch machen wollen.
II.
Das Gesetz ist auch materiell verfassungsmäßig. Es gibt keinerlei Anhaltspunkte, die auf eine materielle Verfassungswidrigkeit hinweisen könnten.
Brandstätter | Baumgärtner | Müller
